Le proposte di riforma del D.lgs. 231/2001
Nel 2025 il Ministero della Giustizia ha promosso un tavolo tecnico per la revisione del D.lgs. 231/2001, coinvolgendo professionisti, imprese e associazioni di categoria.
L’Osservatorio Nazionale sul D.lgs. 231/2001, istituito dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili, ha elaborato un documento di osservazioni e proposte con l’obiettivo di contribuire a una riforma organica e coerente.
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La finalità è rafforzare la funzione preventiva della disciplina, ridurre l’incertezza applicativa e garantire un migliore equilibrio tra efficienza operativa e responsabilità.
Tabella dei Contenuti
Elementi di criticità
Il documento evidenzia alcune problematiche che hanno inciso sull’efficacia della normativa:
Il decreto legislativo era nato con una funzione che possiamo definire di stimolo virtuoso, ossia incoraggiare le imprese ad adottare modelli organizzativi idonei a prevenire i reati.
Oggi, tuttavia, si rileva che la finalità premiale si è progressivamente attenuata, lasciando il posto a un’impostazione di tipo quasi esclusivamente sanzionatorio. In pratica, l’adozione del modello organizzativo non sempre si traduce in un reale beneficio o in una significativa mitigazione delle conseguenze sanzionatorie, riducendo così l’incentivo per le imprese ad investire in sistemi di compliance efficaci.
Un altro nodo critico è costituito dall’elevata incertezza circa i requisiti di effettiva idoneità dei modelli organizzativi a escludere la responsabilità dell’ente. La giurisprudenza, pur avendo fornito alcuni orientamenti, lascia un margine di discrezionalità molto ampio al Giudice nel valutare la “concretezza” e “adeguatezza” dei modelli adottati. Questa incertezza si riflette in un senso di instabilità sia per le imprese, che possono non sentirsi sufficientemente garantite rispetto all’efficacia delle proprie misure di prevenzione, sia per i professionisti che si trovano a redigere modelli i cui contenuti sono assolutamente discrezionali e lasciati all’incertezza interpretativa.
Un’ulteriore criticità riguarda la responsabilità degli enti che operano come capogruppo o holding. Ad oggi, manca una regolamentazione compiuta e uniforme che definisca in modo chiaro i criteri di imputazione della responsabilità amministrativa nell’ambito dei gruppi societari. Questa lacuna normativa comporta incertezze interpretative e applicative, specialmente quando si tratta di valutare i rapporti di direzione e coordinamento e la possibilità di attribuire l’illecito alla capogruppo.
Nel tempo il catalogo dei reati presupposto si è ampliato in maniera considerevole, a giudizio degli addetti ai lavori anche eccessivamente, includendo ipotesi di reato che non sempre presentano un nesso diretto con la tipica attività imprenditoriale.
Ciò ha determinato difficoltà applicative e una percezione di scarsa proporzionalità tra il rischio reato che l’impresa può effettivamente prevenire e dunque evitare e la responsabilità che le viene attribuita. Le aziende, in particolare quelle medio-piccole, si trovano quindi a dover gestire un ventaglio di rischi estremamente eterogeneo, che rende più complessa l’adozione di presidi organizzativi concreti ed efficaci.
Le piccole e micro imprese, che costituiscono la gran parte del tessuto produttivo italiano, si trovano in particolare difficoltà nell’applicare modelli organizzativi eccessivamente articolati e formalizzati, come quelli spesso richiesti in sede giudiziale o ispettiva. Il rischio è che l’impianto della disciplina sia di fatto pensato su misura per realtà medio-grandi, generando quindi un carico amministrativo e organizzativo sproporzionato rispetto alle risorse disponibili per le PMI.
La disciplina vigente non attribuisce un riconoscimento adeguato alle condotte di collaborazione effettiva con le autorità e ai comportamenti virtuosi dell’ente successivi alla commissione del reato. Questo limite riduce l’efficacia incentivante del sistema, che dovrebbe premiare non solo la prevenzione, ma anche l’impegno concreto nell’interrompere condotte illecite e ripristinare la legalità all’interno dell’Ente.
Questi aspetti hanno reso necessario un intervento legislativo per migliorare il quadro di riferimento reputato da molti troppo scarno di indicazioni e eccessivamente ricco di elementi facilmente idonei a creare disorientamento tra gli addetti ai lavori.
Le principali proposte di riforma del D.lgs. 231/2001
Il documento individua numerosi strumenti innovativi per migliorare la disciplina:
Viene proposta l’applicazione della responsabilità amministrativa degli Enti solo per i reati puniti con una pena edittale minima superiore a due anni:l’’obiettivo è evidentemente quello di concentrare le risorse su illeciti di maggiore gravità e ridurre la pressione, anche burocratica, su fattispecie di minore rilievo.
La proposta di riforma mira ad inserire regole specifiche su:
• Requisiti di indipendenza, professionalità e onorabilità.
• Composizione minima.
• Responsabilità per omessa vigilanza.
• Tutele contro condotte ritorsive.
Questo intervento garantirebbe, secondo i propositori della riforma, una maggiore certezza operativa per l’organismo di Vigilanza ed una maggior uniformità applicativa dei requsiti richiesti in capo a tale figura
Tra gli interventi oggetto di discussione si colloca anche la proposta di introdurre una disciplina della prescrizione “rafforzata”, finalizzata a garantire maggiore certezza sui tempi di definizione della responsabilità amministrativa degli enti.
In particolare, si prevede la fissazione di termini chiari e limiti temporali certi, con l’obiettivo di evitare che i procedimenti si protraggano per periodi eccessivamente lunghi, alimentando incertezza giuridica e ripercussioni negative sulla continuità operativa delle imprese coinvolte.
Accanto a questo aspetto, si ipotizza l’introduzione di incentivi premiali collegati a due tipologie di condotte virtuose:
• Collaborazione tempestiva con l’autorità giudiziaria: la disponibilità dell’ente a fornire informazioni, documenti e chiarimenti utili all’accertamento dei fatti costituirebbe un elemento che potrebbe incidere positivamente sulla determinazione delle sanzioni o sulle valutazioni circa la revoca delle misure cautelari.
• Comportamenti riparatori e risarcitori: le iniziative finalizzate al ripristino della legalità, al risarcimento del danno e alla prevenzione di ulteriori illeciti sarebbero valorizzate come circostanze attenuanti.
L’obiettivo principale di questa misura è duplice:
• Da un lato, contrastare le strategie difensive dilatorie, che spesso determinano un allungamento artificioso dei tempi processuali a vantaggio dell’impresa imputata.
• Dall’altro lato, favorire una conclusione più rapida, efficiente e prevedibile dei procedimenti, nell’interesse sia della collettività sia dei soggetti economici coinvolti.
In sintesi, l’impianto proposto mira a rafforzare la certezza del diritto, ridurre i margini di abuso processuale e premiare gli enti che dimostrano collaborazione leale e concreta nell’accertamento dei fatti e nel risanamento delle conseguenze del reato.
Ispirandosi all’art. 168-bis c.p., la proposta di riforma del D.lgs. 231/2001 pensa all’introduzione di un meccanismo che consenta all’ente di adottare misure riparatorie e di adeguamento organizzativo; in n caso di esito positivo, è previsto l’effetto estintivo dell’illecito amministrativo.
La proposta mira a favorire la compliance sostanziale e la collaborazione.
Un aspetto particolarmente innovativo e di interesse nella riflessione sull’evoluzione del D.Lgs. 231/2001 è rappresentato dalla proposta di introdurre un meccanismo di riconoscimento della storia aziendale di compliance sostanziale. L’idea è di prevedere uno strumento che consenta di valutare in modo più oggettivo e sistematico l’effettivo impegno delle imprese nella prevenzione dei rischi, andando oltre la mera adozione formale di modelli organizzativi.
In questo sistema, la compliance non verrebbe intesa solo come un adempimento burocratico, ma come un percorso continuativo e documentabile di gestione responsabile e di consolidamento di una cultura aziendale orientata alla legalità.
La proposta prevede che tale percorso possa essere misurato attraverso indicatori oggettivi, fra cui:
• Audit e aggiornamenti periodici dei modelli e delle procedure: il fatto che l’impresa effettui verifiche regolari e revisioni sistematiche degli strumenti di controllo costituirebbe un elemento di apprezzamento concreto, che testimonia l’effettiva efficacia e attualità del sistema di prevenzione adottato.
• Formazione e promozione della cultura della legalità: particolare rilievo verrebbe riconosciuto alle iniziative di formazione continua destinate al personale e agli organi sociali, nonché ai progetti per diffondere la consapevolezza dei rischi e dei comportamenti eticamente corretti all’interno dell’azienda.
• Gestione delle segnalazioni e adesione a codici di autoregolamentazione: l’adozione di canali di whistleblowing efficaci e la partecipazione a programmi di autoregolamentazione settoriale rappresenterebbero ulteriori indicatori di un approccio serio e sostanziale alla compliance.
L’obiettivo di questo sistema sarebbe quello di attribuire a tali comportamenti virtuosi una valenza premiale, che possa tradursi in benefici concreti per l’ente. In particolare, i cosiddetti crediti di compliance potrebbero produrre effetti:
• in sede sanzionatoria, contribuendo alla determinazione di sanzioni pecuniarie più contenute o alla riduzione delle sanzioni interdittive;
• in sede cautelare, incidendo sulle valutazioni circa l’adozione di misure interdittive provvisorie o sulla revoca delle stesse.
In questo modo, si rafforzerebbe la dimensione incentivante della disciplina 231, creando un legame più diretto tra l’impegno proattivo dell’impresa e l’attenuazione delle conseguenze sanzionatorie, con l’effetto di promuovere modelli di gestione del rischio sempre più efficaci e diffusi.
Un altro ambito di particolare attenzione nell’evoluzione del sistema 231 riguarda le piccole e medie imprese, che spesso incontrano maggiori difficoltà nel predisporre e attuare modelli organizzativi complessi. L’esperienza applicativa degli ultimi anni ha evidenziato come l’impianto normativo sia in parte tarato sulle esigenze e sulle dimensioni delle imprese di medio-grande scala, risultando in molti casi sproporzionato rispetto alle risorse organizzative, economiche e professionali delle PMI.
Per questo motivo, viene proposta l’introduzione di un sistema di modelli organizzativi semplificati, la cui applicazione verrebbe subordinata a parametri oggettivi, con l’intento di garantire certezza giuridica e uniformità interpretativa.
Nello specifico, si ipotizza che i principali criteri di riferimento possano essere i seguenti:
• Soglia dimensionale dell’impresa: il numero di dipendenti o il volume di fatturato annuale costituirebbero parametri chiari per individuare le imprese che potrebbero beneficiare di modelli più snelli e proporzionati.
• Livello di rischiosità settoriale: la tipologia di attività svolta e i rischi intrinseci del settore di appartenenza sarebbero considerati per calibrare l’ampiezza dei presidi organizzativi. In tal modo si eviterebbe di imporre adempimenti eccessivi ad aziende operanti in settori con basso livello di esposizione al rischio penale.
• Appartenenza a gruppi societari: si propone di tener conto del grado di autonomia gestionale e decisionale della singola PMI in rapporto alla capogruppo. Questo criterio consentirebbe di evitare duplicazioni di presidi o sovrapposizioni di responsabilità nell’ambito di gruppi organizzati.
L’obiettivo principale di questa proposta è duplice:
• Evitare la creazione di aree di irresponsabilità, ossia fare in modo che anche le imprese di dimensioni minori siano comunque incentivate ad adottare strumenti di prevenzione proporzionati e adeguati, senza però essere disincentivate dalla complessità degli adempimenti.
• Semplificare e rendere sostenibile l’adeguamento delle PMI alla disciplina 231, attraverso modelli organizzativi più essenziali, meno onerosi e più facilmente gestibili in termini operativi e di costi.
Un sistema di questo tipo contribuirebbe a diffondere la cultura della prevenzione e della compliance anche presso il tessuto delle micro e piccole imprese, che costituisce una parte significativa dell’economia italiana, riducendo al contempo il rischio di un’applicazione solo formale della normativa.
Un percorso verso regole più chiare e preventive
La proposta di riforma del D.Lgs. 231/2001 si muove nella direzione di superare l’impostazione tradizionalmente centrata quasi esclusivamente sulla dimensione sanzionatoria. L’esperienza applicativa maturata in oltre vent’anni ha infatti evidenziato come l’efficacia del sistema non possa fondarsi soltanto sulla prospettiva punitiva, ma debba poggiare su un equilibrio più avanzato tra prevenzione, responsabilizzazione e collaborazione delle imprese.
L’obiettivo è costruire un impianto normativo più moderno e proporzionato, in grado di fungere non solo da deterrente nei confronti dei comportamenti illeciti, ma anche da strumento di governance consapevole, capace di incidere positivamente sulla qualità organizzativa e sulla cultura aziendale.
Un sistema riformato, improntato a maggiore chiarezza e prevedibilità, dovrebbe ambire a coniugare tre direttrici fondamentali:
• Efficacia repressiva, necessaria per garantire che le condotte penalmente rilevanti non restino prive di conseguenze e per tutelare il corretto funzionamento del mercato.
• Tutela dei diritti fondamentali, con regole procedurali certe, limiti temporali definiti e strumenti che evitino disparità di trattamento o abusi.
• Promozione della trasparenza e della cultura della legalità, attraverso incentivi concreti a favore delle imprese che dimostrano un impegno sostanziale nella prevenzione dei reati e nella gestione responsabile dei rischi.
In questa prospettiva, la riforma non rappresenta soltanto un aggiornamento tecnico della disciplina, ma un percorso evolutivo verso un sistema che sia al tempo stesso più chiaro, più equo e più capace di supportare le imprese nel consolidare un approccio etico e sostenibile alla conduzione dell’attività economica.
Obiettivi principali di questa proposta:
• Evitare la creazione di aree di irresponsabilità, ossia fare in modo che anche le imprese di dimensioni minori siano comunque incentivate ad adottare strumenti di prevenzione proporzionati e adeguati, senza però essere disincentivate dalla complessità degli adempimenti.
• Semplificare e rendere sostenibile l’adeguamento delle PMI alla disciplina 231, attraverso modelli organizzativi più essenziali, meno onerosi e più facilmente gestibili in termini operativi e di costi.
Un sistema di questo tipo contribuirebbe a diffondere la cultura della prevenzione e della compliance anche presso il tessuto delle micro e piccole imprese, che costituisce una parte significativa dell’economia italiana, riducendo al contempo il rischio di un’applicazione solo formale della normativa.
